Het zijn twee kanten van dezelfde (stikstof)medaille: emissiereductiebeleid en vergunningenbeleid. Zo lang natuurvergunningverlening voor stikstofemissies niet onder controle is gaat het onvermijdelijk ook mis met de stikstofemissiereductie. Indien het vergunningenbeleid toelaat dat de emissies ongecontroleerd kunnen toenemen is elk reductiebeleid als dweilen met de kraan open. Eerder zijn hier al drie redenen genoemd waarom de minister van LNV en de provinciebesturen de controle verregaand kwijt zijn. Ten eerste vanwege de latente ruimte: de vergunde emissieruimte is veel groter dan de werkelijke emissies (onderzoek noemt tientallen procenten ten opzichte van de bestaande emissies). Door toe te laten dat vergunde maar nog niet gerealiseerde emissies alsnog volledig mogen worden opgevuld met nieuwe emissies kunnen de werkelijke emissies met tientallen procenten toenemen. Ten tweede het valsrekenen: overschatting emissiereductie door milieutechniek (tovervloeren en luchtwassers), variant op Volkswagen-dieselschandaal. Het gevolg is dat gerekend mag worden met onzekere emissiereducties. Ten derde het verlenen van halve vergunningen: wel een vergunning verplicht stellen voor stalemissies maar de ogen sluiten voor emissies als gevolg van het uitrijden van mest. Daar komt nu als vierde bij de spookvergunning. Ook wel de ‘positieve weigering’ genoemd.
Met een positieve weigering wordt bedoeld dat een vergunningaanvraag wordt geweigerd, maar dat die weigering betekent dat het (bedrijfs)plan toch wel mag worden uitgevoerd. Verwarrend? Jazeker. Normaal gesproken hoort duidelijk te zijn wanneer een (bedrijfs)plan vergunningplichtig is, en een vergunning moet worden aangevraagd en toegewezen voordat het plan mag worden uitgevoerd. Wordt die vergunning geweigerd dan kan het plan niet doorgaan. Daarom wordt nu gesproken van een ‘positieve’ weigering. Ondanks dat de vergunning wordt geweigerd mag het toch wel worden uitgevoerd. Kortom, een spookvergunning.
Een positief weigeringsbesluit wordt sinds kort genomen door het provinciebestuur als volgens dat provinciebestuur op basis van een stikstofrekensom deposities van het beoogde (bedrijfs)plan op papier niet toenemen. Dit wordt ‘intern salderen’ genoemd. Deze juridische truc volgt op de Logtsebaan-uitspraak van de Raad van State eerder dit jaar, die stelde dat geen vergunningplicht meer geldt indien de bedrijfsdeposities wel wijzigen maar niet toenemen (zie die uitspraak, rechtsoverweging 17 en verder). Dit leidt de bestuursrechter af uit een wetswijziging van de Wet natuurbescherming van 1 januari 2020 (Spoedwet Aanpak Stikstof). Opmerkelijk is dat de wetgever dit rechtsgevolg niet heeft bedoeld. Om hier wel nog iets meer van deze juridische sluier op te lichten: het gaat om het schrappen in de Wet natuurbescherming van de vergunningplicht voor ‘andere handelingen’. Zie MvT bij de wetswijziging en de TK-brief van de Minister van LNV. Zie hierover ook het Stibbe blog van 9 oktober 2010.
Het is nu onduidelijk (lees: rechtsonzeker) wat de juridische betekenis is van een positief weigeringsbesluit. Is het plan met een positieve weigering nu wel of niet expliciet toegestaan? Anders gezegd: komen met het besluit tot positieve weigering vergunningrechten toe aan de aanvrager? En hoe zit het met de handhaving? Wat is precies toegestaan indien iets is toegestaan, en zo ja: wie controleert dat op basis waarvan? Er is immers formeel geen vergunning verleend. Indien geen vergunning is verleend dan volgt daaruit strikt genomen dat ook niets gecontroleerd kan worden. Maar er is ondertussen wel een besluit genomen op een vergunningaanvraag die zegt dat het aangevraagde is toegestaan.
De provincies nemen een besluit tot positieve weigering in het geval een vergunning wordt aangevraagd met daarbij een stikstofrekensom die aantoont dat op papier de deposities niet toenemen. Maar, in die rekensom kan bijvoorbeeld een beroep worden gedaan op latente ruimte, met als gevolg dat de feitelijke emissies en deposities toenemen. En, in die rekensom mag van de provincie nog steeds ook worden gerekend met onzekere emissiereductietechnieken, het eerder genoemde ‘valsrekenen’. De provinciebesturen negeren hierrmee de eerdere uitspraken van de Rechtbank Noord Nederland en Midden Nederland, wat sterk riekt naar ontbinding van de rechtsstaat. En, ook kan sprake zijn van incomplete rekensommen (halve vergunningen) omdat belangrijke emissies buiten beschouwing worden gelaten, zoals de emissies door het uitrijden van mest. Andere voorbeelden van onvolledige vergunningen zijn het buiten beschouwing laten van emissies in de realisatiefase (bouwemissies) en het buiten beschouwing laten van deposities verder dan 25 kilometer.
Kortom, op basis van invalide rekensommen worden positieve weigeringsbesluiten genomen waarmee nieuwe stikstofemissies mogelijk worden. Tel hierbij op dat de uitkomst van de stikstofrekensommen bedrijfskapitaal vertegenwoordigt. Commerciêle bedrijfsadviesbureaus staan in de rij om voor bedrijven stikstofrekensommen met de gewenste uitkomst op te stellen. Tel hierbij ook op dat de werkelijk optredende emissies op (bedrijfs)planniveau zelden worden gemeten. De stikstofdrekensom is in de meeste gevallen enkel een papieren werkelijkheid, zonder controle in de realiteit. Ook de Rechtbank Utrecht merkt dit op in de uitsprakenserie van 22 september 2021. Zie o.a. rechtsoverweging 37 in de de uitspraak ECLI:NL:RBMNE:2021:4505.
Met het verlenen van spookvergunningen is het stikstofbeleid in volle ernst spookbeleid geworden. En lopen we steeds meer het risico dat enkel nog een politiek magiër in staat is de stikstofknoop te ontwarren. Overigens, dit probleem van de spookvergunning kan nu nog redelijk simpel opgelost worden. Schrap de wetswijziging van 1 januari 2020. Kennelijk is het gevolg die de bestuursrechter aan die wetswijziging toeschrijft nooit de bedoeling geweest van de wetgever. Enkel het gegeven dat een onbedoelde wetswijziging is doorgevoerd moet al voldoende reden zijn deze wetswijziging terug te draaien.
Blijkbaar worden door de wetgever wetswijzigingen voorgesteld zonder dat wordt begrepen wat de gevolgen zijn van die wetswijzigingen. Tovenaarsleerlingen bij de afdeling wetgeving van het ministerie van LNV! Is dit enkele gegeven dat een wetgever niet weet wat die doet niet al zwaar verontrustend? Natuurvergunningenbeleid heeft een concreet doel, namelijk natuurbeheer. Bestuursrecht heeft als doel de samenleving duidelijkheid en rechtszekerheid te bieden. Met de spookvergunning neemt de natuurschade toe en wordt het bestuursrecht de vernieling in geholpen. Waar zijn toch de Tweede Kamerleden en Provinciale Statenleden die zich met hun volle gewicht vastbijten in het stikstof-wanbeleid? Een extra motivatie hiervoor kan zijn dat veel wat rond stikstofpolitiek misgaat zich ook manifesteert in het broeikasgasreductiebeleid.