De bestuursrechter speelt een hoofdrol in het stikstofverhaal. Waar staan we met de stikstofrechtspraak, in het 5e jaar na de PAS uitspraak van 29 mei 2019 en met Tweede Kamerverkiezingen in het vooruitzicht? Een overzicht.
Eerst een duidelijke afbakening. Rechtspraak over natuurbescherming gaat uiteraard over veel meer dan stikstofschade. Naast stikstof zijn bijvoorbeeld ook de waterhuishouding (laag grondwaterpeil), bestrijdingsmiddelen (decimeren insectenpopulaties) of massarecreatie (verstoring) mogelijk ernstige natuurschadefactoren. Die onderwerpen zijn vaak anders (of amper) geregeld, waardoor die rechtspraak anders uitpakt. Bestuursrechtspraak verschilt naarmate de betrokken regelingen verschillen. Verder geldt dat stikstofjurisprudentie altijd enkel gaat over gebiedsbescherming (de N2000-gebieden), en niet ook over soortenbescherming (beschermde soorten buiten de N2000-gebieden). Dit artikel gaat dus enkel over stikstof en gebiedsbescherming van N2000-gebieden.
Binnen de stikstofjurisprudentie is dan weer een onderscheid te maken tussen concrete projecten (vergunningen voor o.m. bedrijfsinstallaties en wegenbouw) en plannen (meestal bestemmingsplannen). De hier te bespreken rechtspraak beperkt zich tot projectbesluiten. Dit komt meer concreet vooral neer op het verlenen, handhaven en intrekken van natuurvergunningen voor het onderdeel stikstof. De beoordeling van stikstof in het kader van bestemmingsplannen is zeker ook een belangrijk onderwerp, maar het voert te ver om dat hier ook te behandelen. En, jurisprudentie over projectbesluiten is doorgaans meer richtinggevend dan jurisprudentie over bestemmingsplanbesluiten.
Hieronder een overzicht van de 2 x 4 categorieën uitspraken van de afgelopen jaren, met bij elke genoemde uitspraak een actieve link naar de uitspraaktekst. Vervolgens wordt per categorie een toelichting gegeven. Daarna een vooruitblik op een 4-tal categorieën toekomstige uitspraken, die deels een vervolg zijn op de eerste genoemde 2 x 4 categorieën. Afgesloten wordt met een samenvatting en conclusie.
De PAS-uitspraak van 29 mei 2019 wordt bekend verondersteld. Dat megabeleidsplan om alle stikstof – NOx en NH3- emissies uit vele miljarden bronnen – in één regeling samen te persen, sneuvelde bij de rechter omdat de zekerheid ontbrak dat met het PAS de emissies niet nog verder zouden toenemen terwijl een ingrijpende afname noodzakelijk is om stikstofgevoelige natuur te kunnen behouden. Voor de lezers die nog onvoldoende overtuigd zijn van de urgentie van reductienoodzaak, zie de goed leesbare wetenschappelijke publicaties Stikstof en Natuurherstel (april 2021), en Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht (januari 2022).
Het eerste 4-tal te bespreken (categorieën) uitspraken zijn ‘gewonnen’ zaken, het tweede 4-tal de ‘verloren’ uitspraken. Maar gewonnen of verloren is hier betrekkelijk. De hoofdvraag is uiteindelijk niet of een rechtszaak wordt gewonnen of verloren maar of de oorzaak van de stikstofschade wordt aangepakt. En: ‘verloren’ betekent in dit geval niet ook ‘uitgespeeld’ en afgesloten. Bijvoorbeeld in geval van de verloren uitspraak ‘emissies beweiden en bemesten’ zal dat onderwerp binnenkort via een andere procedure weer op de kaart komen te staan. Zo ook – eveneens via een andere procedurele route – de Circuit Zandvoort-kwestie. Wij – het openbaar bestuur / de samenleving – zullen het stikstofhoofdstuk pas kunnen sluiten als de stikstofschade feitelijk is opgelost. Het moet kennelijk eindeloos worden herhaald: los het ecologische probleem op, als gevolg daarvan wordt ook het juridische probleem opgelost. Andersom gaat niet lukken. Rechtspraak is hierbij te zien als een essentiële graadmeter voor de omvang van het politieke probleem.
En, wellicht goed om hierbij toch ook te noemen: kennis van het stikstofbeleid betaalt zich altijd terug voor iedereen die zich ook inzet voor broeikasbeleid. Vrijwel alle thema’s in de stikstofpolitiek komen ook terug in de broeikaspolitiek. Zoals bijvoorbeeld het (weigeren) intrekken van vergunningen of de overtrokken verwachtingen van reductietechniek. Het grote verschil: actief stikstofreductiebeleid heeft een ca. 30 jaar langere historie en ontwikkeling dan broeikasreductiebeleid. Het lijkt mij wijs te willen leren van de eindeloze omwegen en de serie fouten in het stikstofbeleid. De geschiedenis van het stikstofbeleid is een scherpe leerschool voor wat ons in de klimaatpolitiek staat te wachten. En, waarschijnlijk zal ook in broeikaspolitiek de rechter een grote rol blijven spelen, wat ook dan het directe gevolg zal zijn van een schadelijk en schandelijk traag optredend openbaar bestuur.
Vier belangrijke toegewezen beroepszaken
1. Weigeren intrekken vergunningen
RvSt 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71
Rb Gelderland 24 januari 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:340
2. RAV-stalsystemen
Rb Noord Nederland, 11 maart 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:810
RvSt 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557
RvSt 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874
Rb Gelderland, 9 februari 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:619
3. Bouwvrijstelling, Porthos tussenuitspraak
RvSt 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159
4. Weigeren handhaving PAS melders
Rb Oost Brabant, 16 februari 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:670
Rb Overijssel 11 nov. 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:1275
Rb Noord Holland, 24 juli 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:7165
Rb Den Haag, 11 juli 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:10416
Vier belangrijke afgewezen beroepszaken
5. Emissies beweiden en bemesten
RvSt 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874
6. A15, tussenuitspraak 25 km afkap
RvSt 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1299
7. Circuit Zandvoort, bestaand recht
RvSt 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2587
8. Porthos einduitspraak, ecologische beoordeling
RvSt 16 aug. 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3129
Vier belangrijke toekomstige beroepszaken
09. A15, einduitspraak, variant op Porthos-einduitspraak
10. Vervolg serie weigeringsbesluiten handhaving PAS melders
11. Vervolg serie weigeringsbesluiten intrekken vergunningen piekbelasters, waaronder Circuit Zandvoortvergunning
12. Latente rechten bij intern salderen
Vier belangrijke toegewezen beroepszaken
Ad 1. Weigeren intrekken vergunningen, de Logtsebaan-uitspraak
Het is heus eenvoudig: stikstofemissies kunnen enkel serieus worden ingeperkt door … het inperken van de emissies. Kortom, bronbeleid. Voor zover die emissies ook worden gedekt door een vergunning, dan zullen die vergunningen onder omstandigheden ook moeten kunnen worden ingetrokken of beperkt. En om vergunningen te kunnen intrekken of beperken, is intrekkingsbeleid nodig dat door provinciebesturen zal moeten worden opgesteld. Geen beleid betekent willekeur, en willekeur is in bestuursrechtspraak een doodzonde. Tot vandaag de dag ontbreekt elk intrekkingsbeleid. De vervolg-denkstap van de rechter is eenvoudig: zo lang geborgd beleid ontbreekt om de noodzakelijke emissiereductie te realiseren kan niet worden uitgesloten dat voor de noodzakelijke reductie ook vergunningen moeten worden ingetrokken. Deze kwestie hangt nauw samen met de discussie over technische emissiereductie (tovervloeren, ondermaats werkende luchtwassers, stikstofpillen voor de turbokoe enz.). Zie hierna onder Ad 2. Met name de veehouderijsector blijft hangen in het frame dat intrekken van vergunningen onnodig is omdat via milieutechnische emissiereductie het reductiedoel haalbaar is. In eerdere artikelen heb ik deze opstelling een luchtkasteel genoemd. Zie ook hieronder, Ad 2.
Ad 2. RAV-stalsystemen
Deze uitspraken sluiten deels aan bij het vorige punt. Wat zijn emissiereductietechnieken waard? Laat de rechter een vergunningbesluit overeind als daarbij nieuwe stalsystemen met onzekere emissiereductieprestaties aan de orde zijn? Het negatieve antwoord is met de genoemde Raad van State uitspraken van september en oktober 2022 gegeven. Maar hiermee is de kous niet af. Belangrijk gegeven hierbij is dat de bestuursrechter tot nu toe zegt dat een vergunning wordt verleend voor een technische installatie, en niet voor een in de vergunning vastgelegde emissie. De emissie is volgens de rechter in principe een gevolg van de vergunde installatie. Als gewijzigde milieutechnische inzichten aantonen dat de vergunde installatie een hogere emissie veroorzaakt dan eerder was aangenomen, dan oordeelt de bestuursrechter tot nu toe dat die vergunning een hogere emissie vertegenwoordigt. Zie ECLI:NL:RBNNE:2023:540. Goed of niet: dit is de actuele rechtspraak. Dit brengt mee dat tovervloeren en het luchtwasserschandaal twee kanten heeft. Vergunningen voor nieuwe tovervloeren en luchtwassers op basis van een gereduceerde RAV-emissiefactor zijn voorlopig lastig te krijgen. Maar de keerzijde van de medaille is de vraag wat de reeds onherroepelijk verleende vergunningen met valse techniekclaims nu waard zijn. Het openbaar bestuur zou hierin het initiatief moeten nemen, en vergunninghouders binden aan de emissies op basis waarvoor oorspronkelijk vergunning is verleend. Uitgesloten moet worden dat vergunninghouders een veel hoger emissieplafond kunnen claimen dan waarvoor vergunning is verleend. Echter, zie ook onder Ad 7 over de uitspraak Circuit Zandvoort. Hierover is het laatste woord nog niet gesproken.
Ondertussen blijft de vraag knagen waarom de RAV-uitspraken nauwelijks politiek gevolg heeft. Duizenden luchtwassers zijn met 33% subsidie betaald door de belastingbetaler op basis van valse emissiereductieclaims. Duizenden tovervloeren zijn gebouwd. Ondertussen toont minister Adema zich horend doof door te pleiten voor stikstofpillen voor de turbokoe. Het Volkswagen-diesel schandaal heeft internationaal stevige politieke gevolgen gehad. Maar in Nederland zwijgen politici als de staltechnieken al decennia op basis van valse milieuclaims zijn vergund en met geld van de belastingbetaler zijn neergezet. Voor meer lezen, zie mijn eerdere artikelen:
https://w-ja.nl/rechtbank-utrecht-bevestigt-provinciebestuur-rekent-vals/
https://w-ja.nl/vrije-ondernemers-en-staltechniek/
Ad 3. Bouwvrijstelling, Porthos tussenuitspraak
De bouwvrijstelling (juli 2021- nov. 2022) liet toe dat stikstofemissies als gevolg van bouwhandelingen in alle vergunningbesluiten buiten beschouwing konden blijven, ongeacht of dit huizenbouw, megastallen of autowegen betrof. Omdat de regering geen serieuze onderbouwing kon leveren voor die emissietoenames, kon de rechter niets anders dan door die regeling een rode streep zetten. Met deze Raad van State-uitspraak over de Porthos-uitspraak is net als in de PAS-uitspraak niet alleen de vergunning voor het concrete project van de baan, maar ook de regeling op basis waarvan het project was toegestaan. Niet alleen het vergunningbesluit zal worden vernietigd maar ook de regeling op basis waarvan die vergunning is verleend is onverbindend verklaard. Daarom had deze uitspraak een grote impact. De Porthos-uitspraak was een tussenuitspraak. De rechter gaf het Porthos-plan een herkansing. Zie de einduitspraak bij Ad 8.
Ad 4. Weigeren handhaving PAS melders
De PAS-melders … Duizenden bedrijven zijn tussen juli 2015 en mei 2019 zonder vergunning uitgebreid op basis van een vrijwel vormloze melding, ingediend middels het Aerius-rekenmodel. Zie link. Voor alle ingediende PAS-meldingen tussen 1 juli 2015 en 29 mei 2019, zie link. Met het sneuvelen van het PAS in 2019 komt ook vast te staan dat enkele duizenden bedrijven illegaal zijn uitgebreid. Wie is nu verantwoordelijk, de overheid of de bedrijfsvoerder? Dit is een cruciale politieke vraag.
In het geval een bedrijf een vergunning krijgt maar die vergunning bij de rechter weer sneuvelt, en dat bedrijf heeft tussentijds wel al de bedrijfsuitbreiding gerealiseerd dan geldt steevast: bouwen is voor eigen risico zolang de vergunning niet onherroepelijk is. Dit is al decennia een vaste koers van het openbaar bestuur en de rechtspraak. Dan wordt geen sorry gezegd, en zeker niet beloofd dat alles alsnog door de overheid in orde wordt gemaakt.
Vanwege het beroep tegen het PAS zijn de PAS-meldingen nooit onherroepelijk geworden. Met de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 zijn de PAS-meldingen van tafel. Het argument dat de PAS-melders geen andere keuze hadden is niets waard. Als een vergunning had moeten zijn aangevraagd in plaats van het indienen van een PAS-melding, en tegen dat vergunningbesluit beroep was ingesteld, dan was met de PAS-uitspraak ook dat vergunningbesluit van tafel gegaan. Er zijn bovendien ook honderden PAS-vergunningen vernietigd met de PAS-uitspraak. Er is geen enkele valide reden om voor de PAS-melders anders te redeneren. Dat PAS-melders het toch gedaan hebben gekregen zich als slachtoffer te neer te zetten is bizar omdat er geen serieuze basis voor bestaat. PAS-melders horen hun eigen boontjes te doppen en achteraan aansluiten, en niet voordringen.
En bij valse PAS-melder is nog minder reden voor coulance. In dat geval is het bedrijf al eerder illegaal uitgebreid dan 1 juli 2015 (het moment waarop het PAS kwam te gelden). Die PAS-melders dachten de reeds gerealiseerde illegale uitbreiding met een PAS-melding alsnog recht te trekken. Toch beloven alle provinciebesturen samen met de minister dat zelfs ook deze valse PAS-melders gelegaliseerd zullen worden. Opnieuw knaagt een politieke vraag: hoezo legaliseren? Hoezo geldt hier niet: eigen risico zoals dat altijd geldt bij wel gerealiseerde bedrijfsuitbreidingen voordat de toestemming onherroepelijk is? De agrarische sector heeft al lange tijd een kwalijk slechte reputatie op het gebied van illegale bedrijfsuitbreidingen. We zitten nu in de derde golf van illegale bedrijfsuitbreidingen. Voor meer lezen, zie mijn eerdere artikelen:
https://w-ja.nl/wetshandhaving-bij-valse-pas-melders/
https://w-ja.nl/12-beroepen-tegen-12-besluiten-gs-overijssel-weigert-handhaving-pas-meldingen/
Vier belangrijke afgewezen beroepszaken
Ad 5. Emissies beweiden en bemesten
Van alle Nederlandse stikstofemissies wordt grofweg 1/3 deel veroorzaakt door het uitrijden van mest, is 1/3 deel is afkomstig uit stallen (in beide gevallen ammoniakemissies) en 1/3 deel overige emissies, hoofdzakelijk NOx-emissies vanwege verkeer, huishoudens en industrie. De emissies vanwege mest uitrijden spelen een hoofdrol in het stikstofverhaal. In veel gevallen gaat het over melkvee- en akkerbouwbedrijven die mest op hun land uitrijden. Dat kan eigen mest zijn, mest van andere veebedrijven of kunstmest. Waarom worden wel stikstofvergunningen verleend voor stalemissies en niet ook voor emissies van het uitrijden van mest? Ja, dat is inconsequent. Daarom zijn vanaf 2012 handhavingsverzoeken ingediend bij de provincies op basis van de stelling dat mest illegaal werd uitgereden omdat een stikstofvergunning ontbrak. Om een lang verhaal kort te maken: de Raad van State oordeelt na 10 jaar en vele rechtszaken dat in de meeste gevallen geen vergunningplicht geldt voor emissies door mest uitrijden omdat ten opzichte van de referentiesituatie geen emissietoename kan zijn opgetreden, en daarom geen vergunningplicht geldt. De referentiesituatie is de legale situatie ten tijde van de aanwijzing van het betrokken N2000 gebied. De Raad van State stelt dat die kan worden vastgesteld op basis van het toen geldende bestemmingsplan en de later geldende Meststoffenwet, die regelt hoeveel mest mag worden uitgereden. Deze uitspraak is weliswaar een anticlimax, maar zeker geen eindpunt. Het is een anticlimax omdat het provinciebestuur is aangewezen als het bevoegde gezag voor de Wet natuurbescherming maar ondertussen niet gaat over bestemmingsplannen en de Meststoffenwet. De uitspraak roept daarom veel juridische twijfels op. Maar de uitspraak van de rechter zal geen eindpunt zijn omdat het provinciebestuur verzocht kan worden krachtens artikel 2.4 Wnb maatregelen te nemen tegen emissies vanwege mest uitrijden op agrarische percelen nabij N2000 gebieden. Via een andere route zal deze kwestie weer opnieuw terugkomen bij het provinciebestuur. Voor meer lezen, zie mijn eerdere artikelen:
https://w-ja.nl/uitspraak-raad-van-state-latente-ruimte-in-het-kwadraat-terug-op-probleemtafel/
https://w-ja.nl/stikstofemissies-bemesten-weigering-overijssel-op-te-treden-afgestraft/
Ad 6. A15, tussenuitspraak 25 kilometer-afkap
Stikstofemissies verspreiden zich over honderden kilometers. Zie het RIVM rapport Verkenning afstandsgrens project-specifieke depositieberekeningen (2021). De verspreiding is onvergelijkbaar met bijvoorbeeld geluid of stank, die al op enkele kilometers van de bron nauwelijks nog waarneembaar zijn. Uiteraard is de verdunning van stikstof wel steeds groter naarmate de afstand tot de bron groter is. En, NOx heeft een nog veel groter verspreidingsbereik dan ammoniak. Hierbij spelen bovendien variabelen als emissiehoogte een grote rol. Vliegtuigen of hoge schoorstenen geven een wezenlijk andere verspreidingsgedrag dan emissies laag bij de grond omdat die in hogere luchtlagen emitteren. In de A15 uitspraak accepteert de hoogste bestuursrechter niettemin een afkap in het kader van vergunningaanvragen op 25 kilometer van de bron, ongeacht het percentage dat binnen en buiten die 25 kilometer cirkel rond de bron neerslaat. Bij die keuze is in beroep scherpe wetenschappelijk onderbouwde kritiek geleverd, die de rechter dus terzijde schuift.
Wie de voorgaande 5 punten heeft gelezen kan een patroon ontwaren. De regering en provinciebesturen proberen goedschiks of kwaadschiks zoveel mogelijk stikstofemissies buiten het juridische vergunningtraject te plaatsen. De 25-kilometerafkap is daarvan het beste voorbeeld. Met de bouwvrijstelling zijn emissies uit het vergunningtraject getrokken. En ook de emissies vanwege mest uitrijden vallen buiten de vergunningplicht. Alles wat in het vergunningtraject buiten beschouwing kan worden gelaten maakt vergunningverlening makkelijker. Maar: hiermee schieten regering en provinciebesturen uiteindelijk enkel zichzelf in de voet. Alle emissie- en depositietoenames die buiten een vergunningtraject worden geplaatst zullen op een andere wijze moeten worden gecompenseerd. Kortom, een extra opgave in het generieke reductiebeleid, een waterbed-effect. Alsof de reductie-opgave voor het openbaar bestuur niet al groot genoeg is. Voor meer lezen, zie mijn eerdere artikel:
https://w-ja.nl/a15-tussenuitspraak-en-de-25-kilometer-afkap-piekbelasters-verder-onder-druk/
Ad 7. Circuit Zandvoort, bestaand recht
De Raad van State uitspraak over het vergunningbesluit voor het Circuit Zandvoort is een apart verhaal. De kernvraag was hoe eerdere vergunningen voor het circuit moeten worden gelezen op het onderdeel stikstof. Er was een milieuvergunning uit 1997 en kleine deelvergunningen uit 2011 en 2015. Op basis van die vergunningen kon geen duidelijke stikstofberekening worden gemaakt omdat door de vergunningaanvrager verstoppertje werd gespeeld over de emissies van de race-auto’s. Race-auto’s rijden vaak zonder katalysator, wat maakt dat ze een zeer hoge stikstofemissie (NOx) geven. Als de emissiefactor onduidelijk is, dan kan geen betrouwbare rekensom worden gemaakt. In veel stikstofrechtspraak is een onduidelijke stikstofrekensom vaak fataal voor het vergunningbesluit. Maar ditmaal omzeilt de Raad van State de stikstofrekensom, en redeneert via een omweg dat de nieuwe exploitatie van het race-circuit nooit een toename kan geven ten opzichte van de eerdere vergunningen. Deze uitspraak laat zien dat de bestuursrechter ook in spraakmakende zaken kan meebuigen in creatieve redenaties van het provinciebestuur. Hoe dan ook, deze uitspraak maakt nu onderdeel uit van de stikstofjurisprudentie.
Scherpe lezers kunnen een parallel zien met Ad 5, over de emissies beweiden en bemesten. Ook in die zaken oordeelde de Raad van State dat de activiteit ongemoeid voortgezet kon worden op basis van bestaand recht. In de Zandvoort-zaak op basis van eerder verkregen vergunningen, en in beweiden en bemesten-zaken vanwege de toestemming op basis van bestemmingsplan en Meststoffenwet.
Nu blijkbaar de eerder vergunde bedrijfsvoering dekking geeft aan de gewijzigde circuitexploitatie, is daarmee niet ook gezegd dat het circuit rustig kan blijven zitten waar die zit. Inmiddels lopen ook verzoekprocedures om de bestaande vergunningen in te trekken. Het weigeringsbesluit van GS Noord Holland ligt inmiddels bij de Rechtbank Noord Holland. Ook loopt nog een verzoek om handhaving. Voor het circuit is een emissieplafond gesteld van 6.134 kg NOx. Hierboven is al genoemd dat de emissies niet kunnen worden vastgesteld. Dan kan ook niet worden vastgesteld of wordt voldaan aan het gestelde emissieplafond. En, opnieuw voor de scherpe lezer: dit schuurt inderdaad met het gestelde onder Ad 2 waarin is genoemd dat een vergunning betrekking heeft op een installatie, en niet ook een vast emissieplafond stelt. De Raad van State moet deze tegenstelling in de jurisprudentie ook al hebben opgemerkt. In de komende jaren moet de rechtspraak op dit punt een ontknoping gaan opleveren. Wordt vervolgd.
Ad 8. Porthos einduitspraak, ecologische beoordeling
De Porthos einduitspraak (voor de tussenuitspraak, zie Ad 3) is een botsing tussen tegengestelde maatschappelijke belangen, namelijk de gelijktijdige noodzaak van CO2-reductie en stikstofreductie. Met het Porthos-project worden CO2 emissies weliswaar niet gereduceerd. Wel zou volgens de minister worden vermeden dat de CO2-emissies in de lucht worden uitgestoten door die emissies af te vangen en op te slaan in lege gasvelden onder de Noordzee. Met hierbij overigens wel de belangrijke kritische kanttekening dat het om een experimentele en daarmee onzekere techniek gaat. Zie Trouw-artikel van 5 september 2023, Gas opbergen onder de Noordzee is niet zonder gevaren.
Met de aanleg van die infrastructuur zijn echter ook stikstofemissies aan de orde op al ernstig stikstofoverbelaste natuurwaarden. Hoe dit te beoordelen? Een bestuursrechter is geen bestuursorgaan die een afweging mag maken tussen tegengestelde belangen, zoals de minister of provincie dat vaak wel moet doen. De rechter kan uitsluitend beoordelen of wordt voldaan aan het geldend recht. In de Porthos-zaak kon en mocht de Raad van State enkel beoordelen of voldoende zeker is uitgesloten dat een stikstofemissietoename geen negatieve gevolgen heeft voor reeds ernstig aangetaste natuur.
Het heikele punt bij stikstofdeposities is dat het vrijwel volledig wordt veroorzaakt door een optelsom van miljarden kleine bijdragen. Advocaat-Generaal Juliane Kokott van het Europees Hof van Justitie noemde dit in het advies bij het PAS stikstofarrest van het EU Hof van Justitie uit 2018 ‘death by a thousand cuts’.
Onder Nederlandse stikstofdeskundigen speelt al vele jaren een felle discussie over de vraag bij welke emissiebijdrage een aantoonbaar causale relatie bestaat met natuurschade. De wet legt de bewijslast voor de stelling dat geen negatieve effecten optreden bij Natura2000-gebieden bij de vergunningaanvrager. De minister is met een heel bataljon ecologen aangetreden om dat bewijs te leveren.
Met deze uitspraak behandelt de Raad van State de inhoudelijke ecologische criteria om te voldoen aan de bewijslast dat een emissietoename in een overbelaste situatie toch kan worden toegestaan. De Raad van State bezweert in de Porthos-uitspraak dat alle toekomstige ecologisch rapporten bij vergunningaanvragen heel kritisch tegen het licht zullen worden gehouden. Of deze bezwering waar zal worden gemaakt moet in de komende jaren duidelijk worden. Om te beginnen in de einduitspraak over de A15, zie Ad 9.
Vier belangrijke toekomstige beroepszaken
Ad 09. A15, einduitspraak, variant op Porthos-einduitspraak
Op korte termijn kan de einduitspraak van de Raad van State worden verwacht in de A15-zaak. Hoofdzaak is de beoordeling van een forse toename van stikstofdepositie. Daarbij is extern gesaldeerd met vergunningen van veebedrijven. Tevens is een ecologisch rapport opgesteld om van de resterende depositietoename te zeggen dat die toename geen gevolgen heeft voor de stikstofgevoelige N2000-gebieden. Dit laatste punt is een variant op de einduitspraak over het Porthos-project, zie hierboven onder Ad 8.
Ad 10. Vervolg serie weigeringsbesluiten handhaving PAS melders
Deze serie zaken is een vervolg op punt 4. Hoe gaat de Raad van State oordelen over de – inmiddels lange serie – rechtbankuitspraken over het weigeren van handhavend optreden tegen PAS-melders? Hierover heeft de Raad van State als hoogste rechter tot nu toe nog geen duidelijke uitspraken gedaan. Op 13 november 2023 zijn hierover de eerste serie rechtszittingen gepland door de Raad van State.
Ad 11. Vervolg serie weigeringsbesluiten intrekken vergunningen piekbelasters, waaronder Circuit Zandvoortvergunning
Voortzetting van punt 1. Door natuurorganisaties wordt gesteld dat de reductiedoelen onmogelijk kunnen worden gehaald zonder ook vergunningen in te trekken. Daarom lopen een serie procedures waarin aan provinciebesturen is verzocht vergunningen van piekbelasters in te trekken. De Raad van State heeft met de Logtsebaan-uitspraak in januari 2021 al belangrijke piketpaaltjes geslagen. Kort door de bocht: zo lang geen geborgd reductiebeleid wordt gevoerd kan het intrekken van vergunningen niet geweigerd worden door de provinciebesturen. Tot op heden ontbreekt geborgd reductiebeleid. Toch blijven provinciebesturen weigeren vergunningen in te trekken alsook geborgd reductiebeleid op te stellen.
Gelijktijdig geldt dat regering en provincies werken aan reductiebeleid. De vraag is dan: wanneer is het emissiereductiebeleid van de provincies voldoende geborgd om intrekken van vergunningen te kunnen weigeren? Momenteel zijn in 4 provincies 4 x 10 verzoeken om intrekking van Wnb-vergunningen ingediend. Zie ook het NRC artikel van 28 maart 2023, Milieugroep MOB eist dat provincies vergunningen van tientallen veehouders intrekken.
Ad 12. Latente rechten bij intern salderen
Als hoofdregel in de stikstofjurisprudentie heeft lang gegolden dat vergunde stikstofemissie volledig inzetbaar blijven bij de aanvraag van een nieuwe vergunning op de zelfde bedrijfslocatie. Dit heet ‘intern salderen’. Dit is ongeacht of de eerder vergunde emissieruimte ook daadwerkelijk is gerealiseerd. De vergunde emissieruimte is bepalend, en niet de werkelijk gerealiseerde emissieruimte. Onderzoek in opdracht van Eenvandaag uit 2021 heeft aangetoond dat dit vele tientallen procenten betreffen bovenop de nu feitelijk optredende emissies. Zie ook het WUR onderzoek Inventarisatie onbenutte emissieruimte in vergunningen van veehouderijen rondom de Peelvenen. Als deze zogeheten ‘latente emissieruimte’ kan blijven worden omgezet naar werkelijke emissies dan zullen de emissies toenemen in plaats van afnemen. Kortom, precies de verkeerde kant op. In het 5e jaar na de PAS-uitspraak ontbreekt nog steeds een rode streep door de latente emissieruimte. Ook hierover kunnen komend jaar uitspraken worden verwacht.
Samenvatting en conclusie
Wetgever en bestuur zijn meer bezig met stikstofemissies aan de vergunningplicht te onttrekken dan met de noodzakelijke emissiereductie-opgave. Dit is een bron voor cynisme omdat je daarmee enkel een juridische obstakel wegneemt, en het echte (ecologische) probleem in stand laat. Zie de bouwvrijstelling (Ad 3), de emissies beweiden en bemesten (Ad 5) en de 25 kilometer afkap (Ad 6). Daarnaast worden grote gaten in het beleid lange tijd ontkent of niet aangepakt. Zie de sjoemelmilieutechniek in de RAV (Ad 2) en de latente emissieruimte (Ad 12). Zelfs tracht het bestuur nieuwe emissietoenames te forceren. Zie de illegale PAS-melders waarvoor het bestuur het vuur uit de sloffen loopt om die alsnog vergund te krijgen ondanks dat daar geen redelijke argumenten voor bestaan (Ad 4) en de Porthos-einduitspraak waarin een emissietoename met een stapel deskundigenrapporten wordt afgedwongen (Ad 8). Ondertussen verzet het bestuur zich met alle mogelijke krachten tegen het intrekken van vergunningen, wat een noodzakelijk middel moet heten om de reductieopgave te kunnen realiseren (Ad 1).
In dit artikel is ook gewezen op politieke en juridische spoken. Drie politieke spoken: ten eerste valse staltechnieken die deels op kosten van de belastingbetaler zijn gerealiseerd (vervuiler krijgt geld), waarvoor niet alleen geen politieke verantwoording wordt afgelegd, maar dit pad ziende blind door LNV-minister Adema wordt vervolgd. Ten tweede: niet tijdig ingrijpen om te voorkomen dat vergunninghouders een hoger emissieplafond claimen op basis van valse staltechnieken c.q. ‘gewijzigde milieutechnische inzichten’. Ten derde: blijven meedrijven in de onredelijke en ongefundeerde legalisatie-eis van de PAS-melders.
Beter bekeken vormen deze drie politieke spoken samen één groot spook boven Nederland: de misplaatste slachtofferclaim van de agrosector. De agrosector bestaat uit ondernemers die gemiddeld miljonair zijn. Zie link. Bij ondernemerschap geldt (maatschappelijke) verantwoordelijkheid nemen en risico’s aanvaarden indien verkeerde bedrijfskeuzes zijn gemaakt. Velen hebben rode seinen genegeerd en zijn in de afgelopen 20 jaar doorgegaan met schaalvergroting en intensiveren op basis van valse milieutechniek en /of het bedrijf uitbreiden zonder een onherroepelijke toestemming. Als dat verkeerde keuzes blijken te zijn geweest dan is dat voor eigen rekening. En zeker als dat miljonairs zijn. Over het geheel genomen staan hier geen slachtoffers, en wordt oneerlijk spel gespeeld met verantwoordelijkheid afschuiven. Met name door de politieke agrolobby van LTO c.s. en de agro-multinationals die de discussie uit de weg gaan door in de zoveelste tv-rapportage landelijk gelegen melkveebedrijfjes voor de camera te zetten. Veel televisiemedia gaan hierin mee omdat het kijkerspubliek graag koeie-ogen ziet naast de klaagboer, liefst met een klein kind op de arm of in een speelgoedtractor. Landbouw betekent monocultuur, wat zeker in geval van intensieve landbouw haaks staat op biodiversiteit. Van ecologie weten deze ondernemers weinig tot niets. Ongetwijfeld zijn er ook veel boeren die zich niet thuis voelen bij deze poppenkast, maar die komen er nauwelijks tussen. Het ontkrachten van de mythe van het boeren-slachtofferschap is een voorwaarde om de politieke impasse te kunnen doorbreken. Tot dat moment zal de maatschappelijke schade blijven toenemen omdat noodzakelijke maatregelen uitblijven.
En dan waren nog een tweetal juridische spoken rond. Ten eerste: geldt een natuurvergunning voor een vergunde activiteit waarvan de emissie een nader te bepalen omvang heeft, of is een vaste en concrete natuurschade vergund: een vast en afdwingbaar emissieplafond? Dit onderscheid is niet enkel cruciaal in het bepalen van de omvang van het stikstofprobleem maar ook voor de vraag waarop zal moeten worden gehandhaafd. Ten tweede: geeft de rechter de ecologische wetenschap voldoende ruimte bij de beoordeling van de claims van commerciële milieuadviesureau’s (Haskoning, Tauw, Arcadis enz.) die namens vergunningaanvragers stellen dat stikstofdepositietoename met zekerheid geen negatieve ecologische gevolgen heeft?
Afsluitend: de bestuursrechter speelt een loeizware rol in het stikstofemissierecht. Stikstofemissierecht is rechtersrecht in plaats van wetgeversrecht. Dat ligt niet aan de rechter maar aan de regering en provinciebesturen die structureel verzaken realistisch emissiereductiebeleid te ontwikkelen. Stikstofpolitiek is nu als een stuurloze botsauto die overal tegen aan botst. Kortom, een gebrek aan regie. De rechter kan – moet – enkel oordelen over wat rechtens wel of niet door de beugel kan. Kortom, de harde rechtens geldende buitengrenzen bepalen. De rechter – de rechterlijke macht – kan niet op de stoel van het bestuur gaan zitten en beleid opstellen. Dat is volledig de verantwoordelijkheid van uitvoerende en wetgevende macht. Om te kunnen zien waar de probleempunten liggen en te bepalen waar het bestuur (ernstig) tekort schiet is kennis en studie van de stikstofrechtspraak essentieel. Dit artikel wil hierin een bijdrage leveren. Ondertussen blijft in het vijfde jaar na de PAS-uitspraak de ernstige natuurschade vrijwel ongewijzigd voortduren.