De Greenpeace-stikstofrechtszaak waarin de Rechtbank Den Haag op 22 januari uitspraak heeft gedaan trok veel aandacht, en is neergezet als winst voor natuur. Maar wat heeft de rechtbank precies gezegd, waar zit de winst? Wat zeggen politici? Zien we nu BBB de CDA-draai uit 2022 herhalen? En wat kan Wiersma nu nog?
– De uitspraak
Tot nu toe is stikstof vooral een bestuursrechtkwestie geweest. Alle stikstofuitspraken tot nu toe zijn gedaan door bestuursrechters. Met de Greenpeace-zaak treedt nu ook de civiele rechter op in het stikstofverhaal. Om de Greenpeace-uitspraak te begrijpen is nodig het verschil in bewijsrecht te kennen tussen beide soorten rechters.
Bij de bestuursrechter moet het bevoegde gezag (meestal het provinciebestuur, soms de minister) aantonen dat stikstofneerslag geen belangrijke ecologische schade geeft. Het bevoegde gezag moet aantonen dat de natuurbelangen recht wordt gedaan. Dat lukt vaak niet, en daarom sneuvelen veel besluiten. Tot nu toe werd geprobeerd er besluiten door te duwen zonder geborgde robuuste daling. Het kan enkel anders worden indien die robuuste daling wel is verzekerd. De bewijslast ligt bij het bevoegde gezag.
Bij de civiele rechter is het precies andersom. Bij de civiele rechter moet de eisende partij (Greenpeace) aantonen dat de gedaagde partij (de Staat) evident tekort schiet. En dat de eis ook uitvoerbaar is. Met de Greenpeace-zaak is het complete stikstofbeleid ter discussie gesteld waarvan Greenpeace moet aantonen dat de Staat verkeerd zit. De bewijslast ligt bij Greenpeace.
Dan de uitspraak zelf, zie link. Greenpeace kreeg de minst vergaande eis toegewezen. Greenpeace vroeg veel, waaronder ook het uiterste. Zie rechtsoverweging 4.1 en 5.79:
Greenpeace heeft (primair) een bevel gevorderd dat in 2025 het gehele areaal (100%) van habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst (rood) onder de KDW moet worden gebracht, althans 75% daarvan. Verder vordert zij (primair) een bevel dat in 2030 het gehele areaal (100%) van habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst (oranje) onder de KDW is gebracht, althans 90% daarvan.
Voor wie nog niet scherp heeft waar de KD-waarde (Kritische Depositiewaarde) voor staat: per natuurtype (dat zijn er vele tientallen) is door internationaal wetenschappelijk onderzoek de stikstofgevoeligheid vastgesteld in een bandbreedte van 429 tot 2.400 mol depositie (neerslag zuur equivalenten per hectare per jaar). Zie link, WUR-2023 rapport. Voor de beeldvorming: in Nederland liggen de deposities gemiddeld rond de 1.400 mol, zie link. Met regionaal deposities tot ca. 2.500 mol. Hierbij moet worden bedacht dat stikstofemissies (NOx en NH3) een verspreidingsbereik hebben van veel meer dan 100 kilometer. Via Aerius-calculator zijn de lokale achtergrondwaarden te vinden.
Het zal een proces-strategische reden hebben gehad waarom Greenpeace ook het uiterste vroeg, maar duidelijk is dat niet. Het staat weliswaar buiten kijf (obscurantisten buiten beschouwing gelaten) dat de emissies snel en stevig omlaag moeten. Maar in 2025 of in 2030 alle natuurwaarde onder de KD-waarde te brengen is niet reëel uitvoerbaar. De gemiddelde depositie zou dan op heel korte termijn landelijk moeten zakken van 1.400 mol naar omstreeks 500 mol. Deze eis wordt door de rechtbank afgewezen.
Het is belangrijk te lezen waarom de rechtbank die eis afwijst om de einduitspraak te begrijpen waar Greenpeace wel gelijk krijgt. De meeste eisen zijn afgewezen omdat het buitenwettelijke eisen zijn, die de rechter in principe niet aan de regering kan opleggen. Hierbij worden twee argumenten genoemd. Ten eerste: de noodzaak van de eis staat onvoldoende vast, voor de gestelde ‘point of no return’ bestaat geen wetenschappelijke onderbouwing. En ten tweede, de maatschappelijke gevolgen van toewijzing van de eis zijn voor de rechtbank niet te overzien. Van een eis moet zijn aangetoond dat die ook uitvoerbaar is. Het is aan de regering om uitvoerbaar beleid te ontwikkelen, en niet aan de rechtbank.
Greenpeace vroeg subsidiair nog om een wat minder vergaande eis – 74% areaal habitats in 2030 onder de KDW – die door de rechter met de zelfde argumenten wordt afgewezen. Ter herinnering, dat is de reductie-ambitie die het vorige kabinet had afgesproken, maar die door de draai van het CDA in 2022 uiteindelijk toch niet in de wet is gekomen. Ik kom hier verderop nog op terug.
Meest subsidiair (als minst vergaande eis) is door Greenpeace gevraagd om naleving van de stikstofreductiedoelstelling die nu ook in de wet staat: 50% van Natura 2000-areaal onder de KDW in 2030. Nu zit pas 28% onder de KDW. Deze eis zal veiligheidshalve zijn ingezet, en niet de werkelijke inzet van de rechtszaak. Dit reductiedoel staat immers al in de wet, en stond onder het vorige kabinet ook niet ter discussie toen Greenpeace de rechtszaak begon. En ook nu hebben de huidige coalitiepartijen van het kabinet Schoof afgesproken zich aan de wet te zullen houden. Greenpeace mikte nu juist opdat een ambitieuzer reductiedoel zou worden gesteld dan de wettelijke reductie-eis.
Na een uitvoerige bespreking van het stikstofverhaal en de beleidsgeschiedenis wijst de rechtbank deze eis wel toe. Welke argumenten noemt de rechtbank voor dit oordeel?
De rechtbank wijst op het door Greenpeace ingebrachte B-ware rapport met daarin een rode lijst van enkele tientallen stikstofgevoelige natuurtypen. Voor die natuurtypen geldt een urgente stikstofafname voor 2025 om verdere achteruitgang te stoppen.
Vervolgens stelt de rechtbank vast dat ambtelijk onderzoek het wettelijke reductiedoel (50% van het Natura 2000-areaal onder KDW in 2030) wel haalbaar is, én dat uit ambtelijk onderzoek blijkt dat de nu genomen bronmaatregelen zwaar onvoldoende zijn om dat reductiedoel te halen. Dat het beleid van de vorige regering is doorgestreept inclusief het daarvoor gereserveerde budget van 24 miljard Euro, zal de verdediging van de Staat niet hebben geholpen. De Staat wordt een dwangsom van 10 miljoen Euro opgelegd indien de uitspraak niet wordt nageleefd.
– Betekenis uitspraak
Dit is een bijzondere uitspraak. Hoezo kan en moet een rechter zeggen dat de regering de wet moet uitvoeren? Als we in een rechtsstaat leven, dan mag een rechter dat niet hoeven zeggen. Dit wordt constitutionele hoffelijkheid genoemd, en die is volgens de rechtbank geschonden. De betekenis van de uitspraak ligt daarom vooral in het oordeel dat de achtereenvolgende regeringen op het onderdeel stikstofbeleid hun geloofwaardigheid hebben verloren.
– BBBetrouwbaar?
Ondanks dat deze uitspraak het minste is van wat Greenpeace had willen bereiken, en enkel wordt gezegd dat de regering zich aan de wet moet houden, wordt toch veel politiek kabaal gemaakt. Dat is raar omdat de regeringspartijen hebben afgesproken de wet te zullen naleven. De VVD (Thom van Campen) houdt Wiersma aan de afspraken, zie de Volkskrant van 22 januari, link: ‘In het coalitieakkoord staat dat we ons houden aan de doelen en de afspraken die we hebben gemaakt.’. Als de regeringspartijen hebben afgesproken zich aan de stikstofdoelen uit de wet te zullen houden, waarom dan politiek kabaal maken?
Daarom de vraag: zien we een herhaling van de CDA-draai uit 2022, toen het CDA zich als regeringspartij had gebonden aan (toen nog) een reductiedoel van 74% (!!) areaal Natura 2000 onder de KDW in 2030, om die afspraak later te breken?
Zijn nu de BBB (en PVV) een draai aan het maken en willen ze breken met de afspraak over het veel lagere reductiedoel van 50% areaal Natura 2000 onder de KDW in 2030, terwijl ze daar in de coalitieafspraak mee akkoord zijn gegaan? Wellicht is de belangrijkste winst van de uitspraak dat nu zichtbaar wordt dat de BBB het stikstofprobleem in het geheel niet wil aanpakken. De 74% reductie sneuvelde al in 2022, en nu wordt ook geprobeerd het 50% reductiedoel te slopen. Hiermee staan VVD en NSC voor de vraag of de BBB een betrouwbare regeringspartner is. Met de rechtbankuitspraak is uiteraard winst dat tenminste het wettelijke stikstofdoel als minimum doel voor het stikstofbeleid in het recht is verankerd, wat alle ruimte ontneemt aan een eventuele BBB-draai. De uitspraak is niet de hoofdprijs, maar werkt mogelijk wel als kentering in de stikstofimpasse. Wordt vervolgd.
– Hoger beroep onverstandig
Nu staat Greenpeace voor de vraag wat ze met deze uitspraak gaan doen. Wel of geen hoger beroep? Hoger beroep lijkt zeer onverstandig. Dan zal aangetoond moeten worden dat een bovenwettelijk reductiedoel ook uitvoerbaar is. En dan is de vraag of je niet vastloopt op de Trias Politica, de scheiding der machten. Dat de rechter niet snel nieuwe beleidsdoelen aan het openbaar bestuur gaat opleggen. De uitspraak pakt nu gunstig uit, zelfs nu de meeste eisen zijn afgewezen. Tel je zegeningen. In combinatie met de recente Rendac-uitspraak van de Raad van State van 18 december 2024, zie link, staat stikstof weer op de politieke agenda.
Het echte probleem – hier al vaker gezegd – is dat in dit Nederland ruim podium mogelijk blijkt voor verdachtmakingen van natuur. Hoe kan het bestaan dat boeren 700 kansloze rechtszaken voeren tegen natuurbesluiten zonder dat daar scherpe vragen over worden gesteld? Hoe kan het bestaan dat LTO-Noord tientallen rechtszaken voert tegen natuurbesluiten zonder dat daar scherpe vragen over worden gesteld? Hoe kan het bestaan dat we vereniging Natuurmonumenten niet veel actiever zien optreden, aangezien zij de werkelijke probleemeigenaar zijn, zie link? Natuur is een politiek weeskind, en rechtszaken zijn daar geen voldoende antwoord op.
En als dan toch voor rechtszaken zou worden gekozen: het werkelijke stikstofprobleem zijn de vele megastallen op korte afstand van Natura 2000 gebieden, zoals bijvoorbeeld rond de Peel op de grens van Brabant en Limburg. Tot nu toe hebben deze megabedrijven zich kunnen verschuilen achter de brede rug van de Staat. Het zou goed zijn om nu de megastallen aan te spreken op hun rol en verantwoordelijkheid in het stikstofverhaal. En daarbij dan ook het luchtwasserschandaal (overschatten stalemissietechniek) stevig mee te nemen. Zie link, WUR onderzoek. Voor meer lezen, zie link. Rekening moet worden gehouden meervoudig hogere stalemissies dan in de vergunningaanvragen is beloofd. Die veestallen zijn de werkelijke stikstofbronnen, en niet de overheid. Hiervoor ligt bovendien al een mooie uitspraak van het gerechtshof waarin een megastal is veroordeeld wegens natuurschade door stikstof, zie link.
Ook is de vraag wat de Staat nu gaat doen. Gaat ze in hoger beroep, of aanvaardt ze dit zeer gematigde oordeel van de rechtbank? Het lijkt niet wijs om hoger beroep in te stellen omdat het oordeel van de rechtbank dat de Staat zich aan de wet moet houden niet makkelijk zal zijn te weerleggen. Als dan toch hoger beroep zal worden ingesteld dan zal dat voor de politieke show zijn. En daar is de rechter niet voor bedoeld, het openbaar bestuur hoort zorgvuldig om te gaan met rechtspraak.
– Advies landsadvocaat naar de Tweede Kamer
Een tip voor de Tweede Kamer: Pels Rijcken is opgetreden als landsadvocaat namens de regering. Als er een uitspraak van de rechter ligt dan geeft de advocaat de opdrachtgever altijd een schriftelijk advies over de betekenis van de uitspraak en eventuele vervolgstappen zoals eventueel hoger beroep. Tweede Kamerleden zullen willen weten wat de advocaat aan minister Wiersma heeft geadviseerd.
– Wiersma schaakmat?
Minister-president Schoof heeft een kabinetscommissie samengesteld die binnen twee maanden advies moet uitbrengen. Wie daar aan tafel komen te zitten zal bepalend zijn voor de uitkomst. Vanaf dit podium wordt andermaal de bereidheid uitgesproken tot samenspraak. Een eenzijdige tafelsamenstelling geeft het risico van een eenzijdige uitkomst, het zoveelste geitenpaadje. Een serieuze zorg, in het kabinet Schoof zitten immers ook enkele mensen met een horizontale leercurve.
En wat zal Wiersma nu gaan doen? Ze zal inmiddels tot de ontdekking zijn gekomen dat zonder intrekken van vergunningen de noodzakelijk genoemde stikstofreductie onmogelijk is. Maar noemt het intrekken van vergunningen haar persoonlijke taboe. Hiermee lijkt zij zich politiek schaakmat te hebben gezet.